MONREALE DELIBERAZIONI CORTE DEI CONTI 190 2016 PRSP DISSESTO FINANZIARIO RIPIANAMENTO ART 243BIS 243TER 243QUATER TUEL
MONREALE DELIBERAZIONI CORTE DEI CONTI 190 2016 PRSP DISSESTO FINANZIARIO RIPIANAMENTO ART 243BIS 243TER 243QUATER TUEL Deliberazione n.92/2017/PRSP REPUBBLICA ITALIANA La Corte dei conti Sezione di controllo per la Regione siciliana Nell’adunanza pubblica del 4 aprile 2017 composta dai Magistrati: Maurizio Graffeo Antonio Nenna Francesco Albo Sergio Vaccarino Gioacchino Alessandro - Presidente - Consigliere - Consigliere– relatore - Primo referendario - Primo referendario ****** Visto il Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni; vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni; visto l'art. 2 del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, nel testo sostituito dal decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200; visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il testo unico delle leggi sugli enti locali e successive modificazioni (Tuel); vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; visto l’art. 243-bis del Tuel – Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale – introdotto dall’art. 3, comma 1 lett. r), del decreto legge del 10 ottobre 2012 n.174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213; visto l’art. 243-quater del Tuel - Esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e controllo sulla relativa attuazione - introdotto dall’art. 3, comma 1 lettera r) del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 che, nell’ambito della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, prevede l’adozione di Linee guida deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti, ai fini dell’istruttoria e dell’esame del piano di riequilibrio da parte della Commissione per la stabilità degli enti locali di cui all’art. 155 del Tuel; vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte n. 16/SEZAUT/2012/INPR, avente ad oggetto “Approvazione delle Linee guida per l’esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua congruenza (art. 243-quater, TUEL commi 1-3) “; visto il piano di riequilibrio adottato dal comune di Monreale (PA) con deliberazione consiliare n. 11 del 22 febbraio 2013; vista la successiva deliberazione consiliare n. 45 del 30 luglio 2013, con la quale il predetto comune ha proceduto alla rimodulazione del piano di riequilibrio ai sensi dell’articolo 1, comma 15, del DL 8 aprile 2013, n. 35; vista la successiva deliberazione di questa Sezione 182/2015/PRSP del 18 maggio 2015, con la quale è stato approvato il piano di riequilibrio presentato dal citato ente; visto l’articolo 243 quater, comma 3, del Tuel che, nel caso di approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, stabilisce che la Corte dei conti vigila sull’esecuzione del piano adottando in sede di controllo apposita pronuncia ai sensi dell’articolo 243 bis, comma 6, lettera a); visto l’articolo 243 quater, comma 6, del Tuel che pone l’obbligo, a carico dell’organo di revisione economico – finanziaria, di trasmettere, entro il termine di quindici giorni successivi alla scadenza di ogni singolo semestre, una relazione sullo stato di attuazione del piano e sul raggiungimento degli obiettivi intermedi; visto l’art. 243 quater, comma 7, del Tuel, che, nel caso di accertamento da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano (ovvero di mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario dell'ente al termine del periodo di durata del piano stesso), dispone l'applicazione dell'articolo 6, comma 2, del decreto legislativo n. 149 del 2011, con l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto; vista la deliberazione n. 84/2016/PRSP, relativa al monitoraggio del primo semestre, con la quale, nei termini ivi indicati, sono stati accertati significativi scostamenti rispetto agli obiettivi di riequilibrio; vista la deliberazione n. 190/2016/PRSP, relativa al monitoraggio del secondo semestre, con la quale è stata accertata la presenza di rilevanti scostamenti rispetto agli obiettivi intermedi fissati dal piano, nei termini ivi indicati; vista la nota prot. n. 664 del 18 gennaio 2017 con cui è stato sollecitato l’inoltro della terza relazione semestrale; 3 vista la nota del Collegio dei revisori prot. Cdc n. 946 del 25 gennaio 2017 di richiesta proroga del termine, riscontrata con nota prot. Cdc n. 1106 del 27 gennaio 2017; vista la relazione del Collegio dei revisori sul terzo ciclo di monitoraggio, pervenuta con nota prot. Cdc n. 1825 del 7 febbraio 2017; vista, inoltre, la relazione dell’Organo di revisione ai fini del controllo di cui all’art. 1, comma 166 e ss., della legge n. 266/2005, acquisita, allo stato degli atti, tramite sistema Siquel; vista la relazione prot. n. 63131215 del 2 marzo 2017, con la quale il Magistrato istruttore, in sede di verifica, trasmetteva le proprie osservazioni al Presidente della Sezione per i provvedimenti conseguenti; vista l'ordinanza del Presidente della Sezione di controllo n. 35/2017/CONTR del 2 marzo 2017 con la quale la Sezione medesima è stata convocata il giorno 24 marzo 2017 per gli adempimenti di cui al menzionato art. 243 – quater del Tuel, con assegnazione all’amministrazione del termine improrogabile del 17 marzo 2017 (sette giorni antecedenti l’adunanza) per la trasmissione di controdeduzioni; viste le memorie dell’ente, trasmesse via PEC ed acquisite con prot. Cdc 3273 e prot. n. 3290 del 22 marzo 2017; vista l’ordinanza del Presidente della Sezione di controllo n. 54/2017/CONTR del 23 marzo 2017, con la quale, per via del ritardo nella trasmissione dei documenti, è stata disposta la cancellazione dell’adunanza dal ruolo del 24 marzo 2017 e il contestuale rinvio al 4 aprile 2017; udito il relatore, Consigliere Francesco Albo; uditi, per il comune di Monreale, il vice Sindaco, dott. Giuseppe Cangemi –, il Segretario generale, dott.ssa Domenica Ficano e il funzionario contabile, dott. Salvatore Modica, delegati dal legale rappresentante; 1. PREMESSA 1.1 Il legislatore, con l’art. 3 del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, successivamente convertito dalla legge n. 213 del 2012, ha introdotto nel nostro ordinamento giuridico la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, finalizzata al ripristino degli equilibri finanziari ed alla prevenzione del dissesto negli enti locali negli enti locali in condizione di grave squilibrio strutturale. L’articolo 243 bis del Tuel e le successive norme inserite all’interno dello stesso testo normativo hanno, così, regolamentato un ulteriore strumento per assicurare l’obiettivo del risanamento finanziario, prevedendo un’articolata disciplina di cui gli enti locali possono avvalersi. Dopo l’approvazione del piano di riequilibrio da parte della competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, l’articolo 243 quater, comma 3, del Tuel, dispone che quest’ultima vigili sulla successiva esecuzione del piano, adottando apposita pronuncia. Il controllo sull’attuazione del piano di riequilibrio viene svolto sulla base delle periodiche relazioni svolte dall’organo di revisione economico–finanziaria che è tenuto, entro i quindici giorni successivi alla scadenza di ciascun semestre, a riferire, alla Sezione regionale di controllo, sullo stato di attuazione del piano e sul raggiungimento degli obiettivi intermedi. Nel caso d’infruttuoso esperimento della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, l’ente è tenuto a formalizzare il dissesto finanziario che mediante la procedura di cui all’art. 243 bis e ss. del Tuel aveva tentato, senza esito, di scongiurare. A tal fine, il comma 7 del medesimo articolo 243 quater stabilisce che, in caso di accertamento di un grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi del piano, la Sezione regionale della Corte dei conti attiva la procedura per la dichiarazione di dissesto dell’ente. 1.2 Ai fini del riequilibrio, riveste primaria importanza la rappresentazione della situazione economico-finanziaria dell’ente in osservanza dei principi di veridicità ed attendibilità (Sezione delle autonomie, delibere n. 36/SEZAUT/2016/QMIG e n. 9/2017/QMIG, Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n.60/2016), che impongono “una quantificazione veritiera e attendibile dell’esposizione debitoria”, in stretta ottemperanza a quanto previsto dalle norme che stabiliscono il contenuto obbligatorio del piano, ”onde evitare che la procedura di riequilibrio si riveli un dannoso escamotage con il quale si evita la dichiarazione di dissesto” (Sezione delle autonomie, deliberazione n.16/SEZAUT/2012/INPR). Questa Sezione ha già osservato (delibera n. 41/2014/PRSP) che qualsivoglia valutazione sulla congruenza del piano postula, sul piano logico, una quantificazione attendibile dei fattori di squilibrio rilevati. D’altronde, una visione dettagliata e globale della situazione dell’ente locale è richiesta dal legislatore sin dalla fase preparatoria del piano di riequilibrio ed è confermata dalle linee guida predisposte, ai sensi dell’art. 243-quater, comma 1, del Tuel, ai fini dello svolgimento dell’istruttoria della commissione ministeriale e finalizzate ad indicare i criteri per verificare: “l’esatta determinazione dei fattori di squilibrio presenti nella gestione dell’ente, nonché l’attendibilità e sostenibilità delle misure rivolte al superamento della situazione critica” (Sezione delle autonomie, deliberazione n.16/SEZAUT/2012/INPR). A tal fine, come già osservato dalla Sezione delle autonomie (delibera n. 36/2016/QMIG) le Sezioni regionali, destinatarie della relazione sullo stato di attuazione dei piani di riequilibrio, vigilano sull’esecuzione degli stessi (art. 243-quater, comma 6, del Tuel) avendo riguardo ad “una visione globale della situazione finanziaria, patrimoniale ed economica dell’ente locale che deve essere in grado di fotografarne le reali condizioni”. In fase di monitoraggio della successiva attuazione, in coerenza con i basilari postulati contabili, diviene parimenti fondamentale una rappresentazione veritiera del reale andamento gestionale dell’ente, che costituisce parametro di raffronto rispetto agli obiettivi di riequilibrio programmati. Il piano di riequilibrio deve, pertanto, essere sempre proporzionato alle reali problematiche finanziarie esistenti sia al momento della relativa approvazione che nella fase della relativa esecuzione (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazioni n. 164/PRSP/2014 e n.163/PRSP/2016), nel pieno rispetto dei principi di veridicità, attendibilità e correttezza. A questo riguardo, non appare secondario ricordare che i documenti di programmazione e di rendicontazione degli enti pubblici sono atti pubblici, destinati a far fede della situazione finanziaria dell’ente, talchè ricorre la fattispecie di cui all’art. 479 c.p. nel caso in cui essi diano una rappresentazione della situazione diversa da quella reale (cfr. Cass. Pen., Sez. VI, 20 novembre 2012, n. 11425, in dejure.giuffre.it, Tribunale penale Catania, sez. I, n. 2914/11del 10 ottobre 2011, Cass. Pen., Sez. VI, 5 novembre 1979, in Giust. pen., 1980, II, p. 698). 1.3 Particolare attenzione deve essere rivolta, durante la fase attuativa del piano, alle eventuali fattispecie di concreto aggravamento del quadro complessivo della finanza dell’ente, che possano compromettere l’essenziale finalità di risanamento evidenziando un trend negativo difficilmente reversibile. Ed è proprio al verificarsi di tale stato di aggravamento che il legislatore contempla, tra fattispecie legali tipiche di dissesto definite dall’art. 243-quater, comma 7, del Tuel, il “grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano”. A questo riguardo, la Sezione delle autonomie, con delibera n. 36/2016/QMIG, ha recentemente avuto modo di chiarire che “l’obiettivo primario della procedura di riequilibrio finanziario deve individuarsi nell’attuazione di un percorso graduale di risanamento dell’ente atto a superare gli squilibri strutturali di bilancio che potevano condurre allo stato di dissesto, così come imposto dall’art. 243-bis, comma 1, del Tuel” e che “l’eventuale aggravamento del quadro complessivo della situazione finanziaria dell’ente preclude la realizzazione del percorso di risanamento che costituiva l’obiettivo primario del ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario”. 2. LA VERIFICA DEL PIANO - CONSIDERAZIONI PRELIMINARI 2.1 Il piano di riequilibrio finanziario pluriennale del comune di Monreale è stato esitato dal Consiglio comunale con deliberazione n. 11 del 22 febbraio 2013 e successivamente rimodulato con deliberazione C.C. n. 45 del 30 luglio 2013 ai sensi dell’art. 1, comma 15, del DL 8 aprile 2013, n. 35. 6 Successivamente, è stato sottoposto all’approvazione di questa Sezione, avvenuta con deliberazione n. 182 del 18 maggio 2015. Con il predetto provvedimento, il Collegio, pur giudicando congruo il piano ai fini del riequilibrio, ha posto l’accento su alcuni aspetti problematici, in grado di compromettere il ripristino degli equilibri, che si è riservato di monitorare accuratamente e che si riassumono di seguito: obbligazioni di cassa afferenti al 2013 -2014 per euro 2.093.701,33 non ancora estinte; ulteriori debiti fuori bilancio ancora da riconoscere e non inseriti nel piano di riequilibrio per euro 28.315,89; accantonamento per la copertura di debiti potenziali per euro 11.400.000; obbligazioni passive da sentenze, alla data del 7 aprile 2015, per euro 1.532.454,50; passività potenziali nei confronti di Alto Belice Ambiente spa per euro 4.734.662,05; conciliazione stragiudiziale con AMIA spa, per euro 3.000.000 da liquidare in tre tranches; posizione debitoria nei confronti dell’acquedotto consortile Biviere (debito di cassa) per euro 382.307,00. 2.2 Con delibera 84/2016/PRSP questa Sezione, all’esito del monitoraggio del primo semestre, ha osservato rilevanti scostamenti rispetto agli obiettivi fissati dal piano con riferimento ai seguenti aspetti: bassa percentuale di riscossione tributaria; sensibile disallineamento degli accertamenti correnti (pari ad euro -1.633.237,39 nel 2014 e addirittura ad euro -4.654.795,66 nel 2015), a fronte, tuttavia, di una corrispondente minore spesa (euro - 2.595.921 nel 2014, euro -7.122.504 nel 2015); mancata estinzione di debiti fuori bilancio di cui era previsto il pagamento; emersione di nuove passività da contenzioso (al 7 aprile 2015, euro 1.532.454,50) e in sede di allineamento contabile con Alto Belice ambiente spa (euro 1.981.569,01); rilevante scostamento in ordine agli impieghi programmati per il ripiano dei fattori di squilibrio: tra il 2013 e il 2015, a fronte di previsioni per euro 7.500.000, risultano impegnati euro 6.144.192,32 (- 1.355.807) e pagati solamente euro 3.499.857,53 (- 4.000.142,47). All’esito del monitoraggio, la Sezione ha rinviato le verifiche più approfondite al secondo ciclo di controllo, soprattutto con riferimento ai dati 2015, in considerazione dell’ufficiosità di quelli allora disponibili, provenienti dal pre – consuntivo. 2.3 All’adunanza del 22 settembre 2016, al termine del secondo ciclo di monitoraggio, non erano ancora disponibili i dati definitivi del rendiconto di gestione 2015, il cui schema era stato riapprovato dalla Giunta comunale con delibera di Giunta n. 228 del 19 agosto 2016, a seguito delle incongruenze ed inesattezze rilevate dal Collegio dei revisori. Con deliberazione n. 190/2016/PRSP è stata nuovamente accertata la presenza di rilevanti scostamenti rispetto agli obiettivi intermedi fissati dal piano, nei termini che di seguito si riassumono: passività residue, in termini di cassa, di euro 2.093.701,33 relative al 2013 e 2014, non ancora estinte alla data di approvazione del piano, di cui rimanevano da pagare euro 451.889,67; insufficiente accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, per l’anno 2015, rispetto a quello stimato congruo dalla Giunta comunale (euro 1.257.083,97 a fronte di euro 1.940.000); obbligazioni passive da sentenze per euro 1.328.490,69 (determinazione AIG n. 198 del 23.12.2015); insorgenza di nuovi debiti, per euro 160.000,00, non inseriti nel piano; passività potenziali nei confronti di Alto Belice Ambiente spa per euro 4.734.662,05; conciliazione stragiudiziale con AMIA spa, per euro 3.000.000 da liquidare in tre tranches; elevato disallineamento rispetto alle previsioni di ripiano del passivo in termini sia di competenza che di cassa; rallentamento dei pagamenti per la parte di debiti non in contestazione. Il predetto rendiconto è stato approvato dall’organo consiliare con successiva deliberazione n. 69 del 4 ottobre 2016, con un ritardo di oltre sei mesi rispetto al termine ultimo previsto dall’art. 227 del Tuel. 2.4 Merita osservare che l’intera fase di monitoraggio delle misure di riequilibrio programmate è stata resa particolarmente difficile da un quadro finanziario e gestionale opaco e, soprattutto, dalle peculiari modalità di interlocuzione adottate dall’ente, poco improntate, invero, a chiarezza e linearità. Già nel monitoraggio del primo semestre, questa Sezione, con deliberazione n. 84/2016/PRSP, osservava: “Sul punto, la Sezione richiama la massima attenzione dell’ente sulla necessità di attuare il piano di riequilibrio in maniera lineare, ossia attraverso un percorso procedimentale corretto da un punto di vista giuscontabile (programmazione delle passività da estinguere in sede di piano; stanziamento delle risorse nei relativi bilanci di previsione; riconoscimento dei debiti fuori bilancio programmati da parte del Consiglio comunale; impegno di spesa; pagamento; relazione periodica da parte del Collegio dei revisori), riferendo con chiarezza espositiva dei relativi esiti”. 2.5 Ed invero, non è apparso immune da analoghe censure anche l’operato dell’Organo di revisione, più volte richiamato sulla necessità di una più proficua interlocuzione con questa Sezione. Già nella deliberazione n. 84/2016, questa Corte osservava: “Con la nota prot. n. 1575 del 10.02.2016, il Magistrato istruttore ha chiesto una serie di elementi conoscitivi sul grado di raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio fissati dal piano e sull’evoluzione dei profili problematici sopra elencati. Ha richiesto, altresì, dettagliate informazioni sull’impatto del D. Lgs. n. 118/2011 sugli equilibri di bilancio, con particolare riferimento agli esiti del riaccertamento straordinario dei residui ed alla consistenza degli accantonamenti prudenziali effettuati per far fronte al contenzioso passivo. In data 26.02.2016 (prot. n. 826 Cdc), è pervenuto il riscontro da parte dell’Organo di revisione. La prospettazione dell’ente, tutt’altro che chiara ed organica, non ha consentito in sede istruttoria un efficace raffronto tra le misure programmate e quelle attuate, rendendo particolarmente difficoltose le valutazioni sul processo di risanamento intrapreso e sul superamento dei profili problematici indicati nella deliberazione di approvazione del piano”. Inoltre, osservava che “Gli elementi conoscitivi che l’Organo di revisione ritiene di fornire, inoltre, devono essere esposti con chiarezza ed esaustività, al fine di mettere il proprio interlocutore istituzionale nelle condizioni di monitorare l’andamento dell’azione di riequilibrio rispetto agli obiettivi intermedi fissati nel piano, analizzando eventuali scostamenti, le relative cause, nonché eventuali fattori – endogeni od esogeni – sopravvenuti, in grado di incidere sul processo di riequilibrio in atto. Tale fase di verifica assume quale necessario parametro di riferimento le previsioni del piano formalmente varate dal Consiglio comunale, nonché tutti quegli ulteriori elementi – in primis, riserve, criticità e prescrizioni - che la Sezione, pur approvando il documento, ha ritenuto porre in evidenza, ritenendole espressamente oggetto di prioritario monitoraggio”. 2.5 Nell’ultima sessione di monitoraggio, gli esiti istruttori hanno messo in evidenza un possibile profilo di grave anomalia riguardante la composizione del Collegio dei revisori, eletto con delibera C.C. n. 42 del 21 luglio 2014 e chiamato ratione officii a riferire con cadenza semestrale sullo stato di attuazione del piano. In particolare, a seguito di attento riscontro, è emerso che il presidente dell’Organo di revisione - dott. A.P. – risultava omonimo del precedente dirigente del servizio finanziario dell’ente. In sede di adunanza, il funzionario contabile dell’ente, espressamente interpellato su questo profilo, ha riferito che l’odierno Presidente del Collegio dei revisori ha ricoperto in precedenza, presso l’ente, la carica apicale presso i servizi finanziari, ma non ha materialmente predisposto il piano di riequilibrio. Il Collegio, pur prendendo atto di tale ultima circostanza - peraltro comprovata dalla documentazione in atti - osserva che la persona in questione, nella qualità di responsabile del servizio finanziario pro tempore, ha comunque sottoscritto la relazione e la proposta di avvio 9 della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale da parte della Giunta, corredata da relativo parere favorevole di regolarità tecnica e contabile (cfr. nota prot. n. 1624 AGR del 27/11/2012 ad oggetto “relazione sulla situazione economico finanziaria dell’ente propedeutica ad eventuale dichiarazione di stato di pre-dissesto finanziario” e delibera della Giunta comunale n. 285 I.E. del 18 dicembre 2012, ad oggetto “adesione al piano di riequilibrio pluriennale ai sensi del D.L. n. 174/2012”, allegata alla delibera del Consiglio comunale n. 128 del 27 dicembre 2012, da cui prende le mosse la procedura). Tali circostanze inducono a nutrire più di una perplessità non solo sul possesso degli imprescindibili requisiti di imparzialità, indipendenza ed estraneità rispetto all’apparato organizzativo dell’ente che ciascun controllore interno (e, a fortiori, esterno) deve garantire, ma anche sullo stesso rispetto della normativa vigente. Rilevano, in questo contesto, non solo le disposizioni di contrasto al conflitto d’interessi introdotte dall’art. 1, commi 41 e ss., della legge n. 190/2012 (legge anticorruzione), ma anche – e soprattutto - l’art. 236, comma 2, del Tuel, in tema di ineleggibilità e incompatibilità dell’organo di revisione, che testualmente recita: ”l'incarico di revisione economico-finanziaria non può essere esercitato dai componenti degli organi dell'ente locale e da coloro che hanno ricoperto tale incarico nel biennio precedente alla nomina, dal segretario e dai dipendenti dell'ente locale presso cui deve essere nominato l'organo di revisione economico-finanziaria (…)”. 2.6 Alla stregua di tali premesse, si ritiene necessario demandare al Consiglio comunale dell’ente ogni conseguente valutazione a riguardo, riferendo degli esiti a questa Sezione. ******* 3. PREMESSA METODOLOGICA 3.1 L’attuale fase di monitoraggio semestrale, la terza, prende a riferimento i dati definitivi di rendiconto 2015 – approvato dopo l’ultimo ciclo di monitoraggio da parte di questa Sezione - e quelli di pre consuntivo 2016, ossia la quarta annualità prevista dal piano di riequilibrio, sulle dieci complessive. L’attuale ciclo di monitoraggio – il terzo - ha preso in considerazione non solo i dati di rendiconto 2015 e quelli di pre consuntivo 2016, ma anche tutti quegli aspetti problematici emersi nelle precedenti sessioni di verifica che l’ente, per effetto delle poco chiare e talvolta contraddittorie prospettazioni, non era riuscito a chiarire e che la Sezione si era riservata di verificare successivamente. A tal fine, è stata potenziata la fase istruttoria, attraverso l’utilizzo di tabelle pre compilate, che l’amministrazione si è limitata a completare e/o a confermare. Nella medesima prospettiva, per esigenze di completezza istruttoria, di semplificazione, di concentrazione degli adempimenti e di massima tempestività dei controlli in riferimento alle realtà particolarmente problematiche, sono stati utilizzati anche i dati contenuti nei questionari redatti dall’Organo di revisione ai fini del controllo di cui all’art. 1, comma 166 e ss., della l. n. 266/2005, in linea anche con le indicazioni della Sezione delle autonomie contenute nella deliberazione n. 16/2012/INPR. Conformemente alla prassi già seguita nelle precedenti sessioni di monitoraggio (delibere n. 84/2016/PRSP e n. 190/2016/PRSP), pertanto, nella presente deliberazione, adottata dopo formale contraddittorio con l’ente, trovano esito anche i controlli finanziari di cui all’art. 148 bis del Tuel. Tale attività di massima implementazione istruttoria, che ha rinvenuto preziosi elementi di riscontro anche nelle banche dati della Sezione, ha consentito in alcuni casi di evidenziare gravi profili di contraddittorietà, anche interna (rispetto, cioè, a risultanze contabili trasmesse dallo stesso ente in riferimento al medesimo oggetto), di alcuni elementi conoscitivi, che, in assenza di validi chiarimenti da parte del comune, sono stati ritenuti inattendibili. A causa della pluralità delle fonti conoscitive a disposizione, pertanto, i dati che di seguito si passeranno in rassegna recheranno la specificazione della relativa fonte di provenienza. 4. ANDAMENTI GESTIONALI E FATTORI DI SQUILIBRIO 4.1.1 Il rendiconto 2015 Nel precedente ciclo di controllo (delibera n. 190/2016/PRSP nell’adunanza del 22 settembre 2016), l’ente, sulla base dei dati di preconsuntivo 2015, ha rappresentato la seguente situazione: Tabella 1: risultato di amministrazione 2015 11 RESIDUI COMPETENZA TOTALE € 4.144.984,82 RISCOSSIONI € 8.673.371,51 € 82.134.532,90 € 90.807.904,41 PAGAMENTI € 9.452.956,09 € 80.100.309,23 € 89.553.265,32 € 5.399.623,91 € 0,00 € 5.399.623,91 RESIDUI ATTIVI € 1.742.610,80 € 53.018.241,50 € 54.760.852,30 RESIDUI PASSIVI € 12.162.946,39 € 36.964.160,44 € 49.127.106,83 € 5.633.745,47 € 4.672,95 € 5.063.641,37 € 5.965.055,06 € 4.707.971,09 € 1.257.083,97 € 0,00 Fondi vincolati: Fondi per finaziamento spese in conto capitale Fondi vincolati da FCDE Fondi non vincolati Consuntivo 2015 FONDO DI CASSA AL 31 DICEMBRE Avanzo/Disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2015 FPV per spese correnti FPV per spese in conto capitale PAGAMENTI per azioni esecutive non regolarizzate al 31 dicembre Fondo di cassa al 1° gennaio DIFFERENZA DIFFERENZA Fonte: relazione Collegio revisori In tale occasione, l’ammontare del Fondo crediti di dubbia esigibilità confluito nella quota accantonata del risultato di amministrazione (€ 1.257.083,97) risultava di gran lunga inferiore a quello computato dalla Giunta comunale in sede di approvazione del prodromico schema di rendiconto. Nella delibera n. 228 del 19 agosto 2016, la Giunta comunale dava atto che il FCDE, calcolato sulle risultanze contabili del rendiconto 2015, ammontava ad € 1.940.000 e che, alla stregua dell’avanzo disponibile, pari ad euro 1.257.083,97, “determinava una differenza negativa di euro 682.916,03”. Quest’ultima, in coerenza con l’art. 187, comma 1, ultimo periodo, del Tuel1 , dava luogo al disavanzo di amministrazione. Constatata tale contraddizione, questa Sezione, nel precedente ciclo di monitoraggio, in vista dell’imminente approvazione definitiva del rendiconto, aveva richiamato l’attenzione dell’amministrazione sulla corretta stima del fondo in questione rispetto a quella effettuata dalla Giunta comunale, osservando testualmente quanto segue: “L’avanzo di amministrazione, pari ad euro 5.965.055,06, è vincolato per 4.707.971,09 ad investimenti e accantonato al FCDE per euro 1.257.083,97. Tale ultimo importo, tuttavia, risulta inferiore all’accantonamento dovuto, di euro 1.940.000, quale quantificato nella deliberazione di Giunta comunale n 228 del 19.08.2016. In assenza di chiarimenti in sede di adunanza, il Collegio si riserva a riguardo più approfondite verifiche nel corso del prossimo ciclo di monitoraggio”. 4.1.2. Nonostante già nell’adunanza del 22 settembre 2016 fossero state richieste, senza esito, spiegazioni su questa possibile sottostima, il Consiglio comunale, nella successiva seduta del 4 1 Tale norma, come noto, dispone che “nel caso in cui il risultato di amministrazione non sia sufficiente a comprendere le quote vincolate, destinate e accantonate, l'ente è in disavanzo di amministrazione. Tale disavanzo è iscritto come posta a sè stante nel primo esercizio del bilancio di previsione secondo le modalità previste dall'art. 188” 12 ottobre 2016, con la delibera n. 69 di approvazione del rendiconto 2015, disattendeva le risultanze ufficiali approvate dalla Giunta comunale, accantonando solamente l’importo di euro 1.257.083,97. 4.1.3. Inspiegabilmente, anche il parere del Collegio dei revisori al rendiconto 2015 stima congruo il Fondo crediti di dubbia esigibilità in euro 1.940.000 (pag. 25), ma, ai fini della determinazione del risultato di amministrazione (pag. 10-11), considera tale posta solamente per l’importo di euro 1.257.083,97. La diversa quantificazione del FCDE presenta inevitabili refluenze sul calcolo del risultato di amministrazione, determinato per differenza, che, come si evince dala tabella seguente (tab. 2), in un caso (del. GM n. 228 del 19 agosto 2016) è pari a – 682.916,03, nell’altro (parere revisori e delibera CC n. 69 del 4 ottobre 2016) è pari a zero. Tab. 2 Raffronto risultato di amministrazione Risultato di amministrazione fonte: elaborazione Corte dei conti su dati comunicati dall'ente d) per fondo svalutazione crediti 0,00 0,00 e) parte disponibile (+/-) * -682.916,03 0,00 b) parte vincolata 4.707.971,09 4.707.971,09 c) parte destinata 0,00 0,00 1.257.083,97 2015 (schema rendiconto) 2015 (parere rev. e delibera consiliare) Risultato di amministrazione (+/-) 5.965.055,06 5.965.055,06 di cui: a) parte accantonata 1.940.000,00 4.1.4. Merita osservare che la voce sub e), relativa alla parte disponibile (art. 187, c.1, del Tuel), è stata inserita in questa sede, in quanto i quadri riassuntivi della gestione finanziaria, formalmente approvati dall’ente in delibera, non recano alcun totale, benchè previsto dagli schemi ufficiali2 e, ancora prima, dai basilari principi dell’aritmetica. Anche a seguito del deposito della deliberazione n. 190/2016/PRSP, avvenuto il 13 ottobre 2016, l’amministrazione non ha adottato alcun provvedimento in autotutela. In sede di controdeduzioni (nota prot. n. 3290 del 22 marzo 2017), il comune, come si evince dalla tabella seguente (tab. 3), ha confermato la stima ufficiale del FCDE in euro 1.257.083,97, limitandosi ad indicare ufficiosamente, mediante un asterisco, il reale importo che il predetto fondo dovrebbe avere (euro 1.940.000). 2 Il modello ufficiale, contenuto nell’all. 5/2 al d.lgs. n. 118/2011, reca in calce un saldo finale, denominato “Totale parte disponibile” che, se negativo, deve essere iscritto tra le spese del bilancio di previsione. 13 Di tale importo, al pari del conseguente disavanzo, non si rinviene alcuna traccia nella citata delibera consiliare n. 69. Tab. 3 – stima FCDE nel risultato di amministrazione 2015 e 2016 anno 2015 anno 2016 preconsuntivo € 5.965.055,06 € 14.806.648,91 1.257.083,97 3.440.000,00 parte vincolata - 7.899.863,79 4.707.971,09 3.466.785,12 - - parte del risultato di amministrazione destinata agli investimenti * € 1.940.000 es 2015 ed € 1.500.000 es 2016 i dati 2016 sono da preconsuntivo e potranno subire variazioni a seguito di definizione vincoli a chiusura definitiva esercizio 2016 parte libera del risultato di amministrazione/ disavanzo da ripianare parte accantonata (FCDE)* Risultato di amministrazione al 31-12 Fonte: controdeduzioni ente (riproduzione testuale) Il contraddittorio comportamento adottato dall’ente assume connotazioni di estrema gravità sotto molteplici profili. 4.1.5 In primo luogo, emerge chiaramente una sottostima del fondo crediti dubbia esigibilità, il cui ammontare originario - euro 1.940.000 –, giudicato congruo dal Collegio dei revisori nel parere al rendiconto, non può certamente definirsi tale nel suo nuovo ammontare ufficialmente determinato in euro 1.257.083,97, fino a concorrenza della quota disponibile. A questo riguardo, la giurisprudenza contabile ha più volte chiarito (SRC Puglia, deliberazione n. 188/PRSP/2016) che il FCDE costituisce, ai sensi dell’art. 167, comma secondo, del Tuel, una quota accantonata del risultato di amministrazione; conseguentemente, eventuali errate determinazioni o la sottostima di esso sono destinate ad incidere sul risultato finale di amministrazione alterandone la trasparenza, veridicità ed attendibilità. 4.1.6 Il ridimensionamento di questa fondamentale posta contabile impedisce una corretta svalutazione dei crediti contabilizzati integralmente nel conto del bilancio, anche se di dubbia e difficile esazione (principio contabile applicato 3.3), generando un’indebita capacità di spesa. Come già autorevolmente chiarito dalla Corte costituzionale (sentenza n. 279/2016), il fondo crediti dubbia esigibilità costituisce un fondo rettificativo (in diminuzione di una posta di entrata), finalizzato a correggere il valore nominale dei crediti dell’ente in relazione alla parte di essi che si prevede di non incassare in corso di esercizio, precludendo, in tal modo, l’impiego di risorse di incerta acquisizione. Per queste ragioni, anche dalla Sezione delle autonomie, già in sede di linee d’indirizzo per il 14 passaggio alla nuova contabilità armonizzata (delibera n. 4/2015/INPR), hanno osservato che l’istituzione di un “idoneo” Fondo crediti di dubbia esigibilità, costituisce strumento basilare “per la partenza della nuova contabilità e per la salvaguardia dell’equilibrio unitario della finanza pubblica, che trova nei novellati artt. 81, 97, 117 e 119 Cost. il parametro cui deve informarsi l’attuazione della predetta disciplina (in tal senso, cfr. C. cost., sentenza n. 88 del 2014)”. Chiaramente, la ridotta operatività di tale fondamentale presidio per la tutela - anche dinamica (Corte costituzionale, sentenza n. 70/2012) - degli equilibri di bilancio, assume connotazioni di ulteriore gravità in un contesto di “predissesto” e di progressivo aggravamento degli scostamenti rispetto agli obiettivi di riequilibrio. Già nel precedente ciclo di monitoraggio (delibera n. 169/2016/PRSP, cit.), il Collegio aveva richiamato, senza esito, l’attenzione dell’ente su questo delicato aspetto, osservando, testualmente, che “in considerazione dell’importanza delle prescrizioni del principio contabile applicato n. 3.3, un’eventuale sottostima del fondo, ove confermata, concreterebbe un rilevante fattore di rischio per la tenuta degli equilibri di bilancio (cfr. Sezione regionale di controllo per la Toscana, delibera n. 116/2016/PRSP), in grado anche di compromettere l’attendibilità del risultato contabile (art. 187, comma 1, ultimo periodo, del Tuel)”. 4.1.7 Tale circostanza, purtroppo, si è verificata. La sottostima del FCDE, nei termini anzidetti, altera il risultato di amministrazione 2015 che, pertanto, non può essere considerato veritiero. A seguito di deferimento, il comune, nelle proprie controdeduzioni, ha riconosciuto la fondatezza della contestazione, riferendo quanto segue: “Dall’esame dei documenti contabili, l’elaborazione della Corte dei conti in ordine al disavanzo di esercizio 2015 ammontante ad € - 682.689,03 è corretto. L'errore dell’Ente riportante pari a zero il disavanzo è frutto di un errore materiale, infatti la bontà dell'azione dell'Ente si ha con l'esame dell'applicazione del disavanzo al bilancio 2016_2018 per € 500.000,00 nell’annualità 2016 e per € 391.176,21 nell'annualità 2017 come possibile rilevare dalla delibera di approvazione del bilancio n. 78 del 10_11_2016 (….)”. Tale affermazione, alla luce di quanto si riferirà più avanti, è non corretta e fuorviante. Anche in sede di adunanza, il Segretario generale ha ammesso l’errata determinazione del risultato di amministrazione 2015, di cui, alla luce anche della prodromica deliberazione della Giunta, ha dichiarato di non riuscire a comprendere le cause. 4.1.8 Il fattore appena analizzato, comunque, non esaurisce i profili di perplessità sull’attendibilità del risultato di amministrazione 2015. Dall’analisi delle risultanze istruttorie, infatti, emergeva, innanzitutto, la mancata specificazione delle varie quote in cui, in base a quanto previsto dall’art. 187, comma 1, del Tuel, si scompone il risultato di amministrazione. 15 Conseguentemente, è stato richiesto all’ente di trasmettere un prospetto indicante: le specifiche quote accantonate (Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità, fondo rischi contenzioso, fondo copertura perdite società partecipate ed eventuali altri fondi); le quote vincolate (vincoli derivanti da leggi e dai principi contabili, vincoli derivanti da trasferimenti, vincoli derivanti dalla contrazione di mutui, altri vincoli); le quote da destinare a investimenti. In risposta, l’ente ha trasmesso la tabella n. 3, dalla quale emerge, pertanto, non solo la minore consistenza del FCDE, ma anche l’assenza di qualsivoglia ulteriore accantonamento, di quote vincolate e di quote destinate ad investimenti. 4.1.9. Desta evidenti perplessità l’assenza di un fondo “anticipazioni di liquidità”, da allocare nella quota accantonata del risultato di amministrazione, che, come autorevolmente chiarito anche dalle Sezioni riunite in speciale composizione con sentenza n. 26/2016/EL, ha lo scopo di sterilizzare il risultato di amministrazione a seguito di un’erogazione destinata ad incidere solo sulla liquidità dell’ente. Tale fondo, che si riduce su base annuale in ragione della quota rimborsata, impedisce indebite operazioni di finanziamento del disavanzo ovvero di spese diverse e ulteriori rispetto alla finalità tipica del pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili, che, determinando illeciti effetti espansivi della capacità di spesa, si porrebbero in contrasto con il divieto di indebitamento per il finanziamento di spesa corrente sancito dall’art. 119, comma 6, della Costituzione. Dall’esame della normativa introdotta dall’art. 2, comma 6, del d. l. n. 78/2015 che consente di utilizzare la quota accantonata nel risultato di amministrazione, a seguito dell'acquisizione delle erogazioni da anticipazione di liquidità, ai fini dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione, si desume una precisa scelta del legislatore per la necessaria costituzione del fondo “anticipazioni di liquidità” da allocare nella quota accantonata del risultato di amministrazione. Tali considerazioni appaiono ulteriormente confermate dal Decreto del ministero dell’economia del 4 agosto 2016 che, nel definire gli aggiornamenti degli allegati al d. lgs. n. 118/2011, ha espressamente previsto, per la composizione del risultato di amministrazione al 31 dicembre l’inserimento della voce “fondo anticipazioni liquidità decreto‐legge n. 35 del 2013 e successive modifiche e rifinanziamenti”, di cui non si rinviene traccia nelle risultanze contabili trasmesse. Di tale fondo non si rinviene traccia neppure all’interno del FCDE. 4.1.11. Particolarmente grave appare l’assenza, confermata in adunanza, di accantonamenti a titolo di fondo rischi contenzioso (all. 4/2, principio contabile applicato n. 5.2 lett. h), soprattutto ove si consideri il rilevante ammontare di quello passivo, che al 31.12.2016 è par ad € 11.366.423,86. In sede istruttoria, è stato richiesto all’ente di produrre una specifica relazione in ordine alla confluenza o meno nel risultato di amministrazione degli “spazi vincolati” annualmente di cui 16 parla l’organo di revisione nella sua relazione, stanziati a titolo di fondo rischi contenzioso (euro 2.200.000,00 annui). In risposta, l’amministrazione produce un prospetto ove si prevede, a decorrere dal 2016 e fino al 2022, una quota annua oscillante tra 3.000.000 e 3.600.000 (ultimo anno €3.477.487,81) che consentirebbe il ripiano anche di queste passività potenziali, in aggiunta a quelle per AMIA e per contenzioso ATO (totale: 23.877.487,81). Precisa, infine, che “Già nell’esercizio 2016 è stato adottato provvedimento di impegno per € 1.741.000,00 per eventuali debiti potenziali di € 1.000.000,00 per pagamento, già effettuato, 2° rata contenzioso AMIA ed € 259.000 per contenzioso ATO. Nella stesura del rendiconto 2016 la parte non utilizzata confluirà nel risultato di amministrazione nel fondo rischi contenzioso”. A tal riguardo, il Collegio osserva che tale ipotesi di ripiano prevede un meccanismo di funzionamento del tutto difforme da quello previsto dai richiamati principi contabili applicati. In ogni caso, l’estemporanea ipotesi di ripiano introduce sicuramente un elemento di novità rispetto alle previsioni del piano di riequilibrio, ove era prevista una quota annua di euro 2.200.000 per ripiano debiti (oltre ad un’ulteriore quota di euro 500.000 annui per ripiano disavanzo di amministrazione 2012). Nulla riferisce l’amministrazione – se non nel 2016 - in ordine alla confluenza nel risultato di amministrazione degli “spazi finanziari” non utilizzati. Dall’esame della scomposizione del risultato di amministrazione 2015, non risulta alcuna economia confluita in quota accantonata del risultato di amministrazione. 4.1.12 Pertanto, in aggiunta alla sottostima del FCDE, si registrano ulteriori fattori di anomalia che depongono per l’inattendibilità del risultato di amministrazione 2015 e che sono riconducibili all’omessa contabilizzazione di: - quote accantonate, benchè obbligatorie per legge; - quote vincolate, nei termini previsti dall’art. 187, comma 3 ter, del Tuel; - quote destinate ad investimenti, sebbene contemplate dall’art. 187, comma 1, secondo cpv, del Tuel. 4.2. IL MANCATO RIPIANO DEL DISAVANZO DI AMMINISTRAZIONE 2015 4.2.1. In base alla richiamata disposizione contenuta nell’art. 187, comma 1, ultimo periodo, del Tuel, nell’ipotesi in cui il rendiconto di gestione evidenzi un risultato di amministrazione che, al netto delle quote accantonate, vincolate e destinate, risulta negativo, tale disavanzo deve essere iscritto come posta a sè stante nel primo esercizio del bilancio di previsione 17 secondo le modalità previste dall'art. 188, che ne prescrive l’immediata applicazione all'esercizio in corso di gestione contestualmente alla delibera di approvazione del rendiconto3 . Nella fattispecie in esame, la mancata emersione del reale disavanzo di amministrazione 2015 (considerando solo la sottostima del FCDE, almeno pari ad euro - 682.916,03) ha avuto quale naturale conseguenza la mancata iscrizione di tale posta negativa nel pertinente bilancio di previsione. L’assenza del prioritario appostamento in bilancio delle quote di recupero del disavanzo, richiesto dagli art. 187 e 188 del Tuel nonché dagli elementari principi di competenza mista e di equilibrio finanziario (art. 162, comma 6, Tuel4 ), finiscono inevitabilmente per compromettere la veridicità ed attendibilità dei bilanci che avrebbero dovuto prevederla, oltre che l’idoneità a garantire il loro equilibrio di bilancio. 4.2.2. Con specifico riferimento al bilancio di previsione 2016, approvato con delibera CC n. 78 del 10 novembre 2016, l’amministrazione, in sede di controdeduzioni, ha escluso irregolarità, riferendo quanto segue: “l'errore dell’Ente riportante pari a zero il disavanzo è frutto di un errore materiale, infatti la bontà dell'azione dell'Ente si ha con l'esame dell'applicazione del disavanzo al bilancio 2016_2018 per € 500.000,00 nell’annualità 2016 e per € 391.176,21 nell'annualità 2017 come possibile rilevare dalla delibera di approvazione del bilancio n. 78 del 10_11_2016 (….)”. Tale prospettazione, come osservato in precedenza, è non veritiera e fuorviante. La tabella seguente (tab. n. 4) illustra l’ammontare del disavanzo di amministrazione accertato a partire dal 2012 – prima annualità di riequilibrio - e la quota di ripiano iscritta in bilancio. A partire dal 2015, viene riportata anche la quota annuale di ripiano del maggior disavanzo di cui all’art. 3, comma 15, del d.lgs. n. 118/2011 e al DM 2 aprile 2015, di cui si riferirà più avanti (par. 4.3). 3 Il citato art. 188 dispone che l'eventuale disavanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell'articolo 186, debba essere “immediatamente applicato all'esercizio in corso di gestione contestualmente alla delibera di approvazione del rendiconto. La mancata adozione della delibera che applica il disavanzo al bilancio in corso di gestione è equiparata a tutti gli effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il disavanzo di amministrazione può anche essere ripianato negli esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura, contestualmente all'adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. Il piano di rientro è sottoposto al parere del collegio dei revisori. Ai fini del rientro possono essere utilizzate le economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a squilibri di parte capitale. Ai fini del rientro, in deroga all'art. 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, contestualmente, l'ente può modificare le tariffe e le aliquote relative ai tributi di propria competenza. La deliberazione, contiene l'analisi delle cause che hanno determinato il disavanzo, l'individuazione di misure strutturali dirette ad evitare ogni ulteriore potenziale disavanzo, ed è allegata al bilancio di previsione e al rendiconto, costituendone parte integrante. Con periodicità almeno semestrale il sindaco o il presidente trasmette al Consiglio una relazione riguardante lo stato di attuazione del piano di rientro, con il parere del collegio dei revisori. L'eventuale ulteriore disavanzo formatosi nel corso del periodo considerato nel piano di rientro deve essere coperto non oltre la scadenza del piano di rientro in corso”. A tutela degli equilibri di bilancio, il comma 1 quater dispone che “agli enti locali che presentino, nell'ultimo rendiconto deliberato, un disavanzo di amministrazione ovvero debiti fuori bilancio, ancorché da riconoscere, nelle more della variazione di bilancio che dispone la copertura del disavanzo e del riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, è fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge. Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi”. 4 Dispone a riguardo, l’art. 162, comma 5, del Tuel che il bilancio di previsione debba essere redatto nel rispetto dei princìpi di veridicità ed attendibilità (principio, peraltro, esteso al rendiconto di gestione dal postulato n. 5 del d.lgs. n. 118/2011). Il successivo comma 6 prevede che “il bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario complessivo per la competenza, comprensivo dell'utilizzo dell'avanzo di amministrazione e del recupero del disavanzo di amministrazione e garantendo un fondo di cassa finale non negativo”. 18 Orbene, dall’esame del citato prospetto, elaborato sulla base dei dati testuali forniti dall’ente in sede istruttoria, appare evidente che la quota di 500.000 euro iscritta nel bilancio di previsione 2016 non è relativa al disavanzo 2015, di ammontare ben diverso e peraltro mai ufficializzato, bensì alla quota di ripiano del disavanzo di amministrazione 2012, pari ad euro – 4.226.676,84, di cui l’ente, in sede di predisposizione del piano di riequilibrio ai sensi dell’art. 243 bis, comma 6, lett. d, del Tuel, aveva diluito la copertura dal 2014 al 2022. Tabella n.4 - distinzione disavanzi e modalità di rispettivo ripiano 2012 2013 2014 2015 2016 Risultato di amministrazione al 31 dicembre (indicare il disavanzo con il segno "-") - 4.226.676,84 - 3.348.816,98 - 1.491.176,21 5.965.055,06 14.806.648,91 Parte accantonata 1.257.083,97 3.440.000,00 Parte vincolata 7.899.863,79 Parte del risultato di amministrazione destinata agli investimenti 4.707.971,09 3.466.785,12 Parte libera del risultato di amministrazione /Disavanzo di amministrazione da ripianare (indicare il disavanzo con il segno "-") - 4.226.676,84 - 3.348.816,98 - 1.491.176,21 - - 2012 2013 2014 2015 2016 2017 quota disavanzo ordinario iscritto in bilancio 200.000,00 500.000,00 500.000,00 quota maggiore disavanzo iscritto in bilancio 325.549,63 325.549,63 Fonte: memorie ente 2012 2013 2014 2015 2016 2017 226.676,64 200.000,00 500.000,00 500.000,00 500.000,00 2018 2019 2020 2021 2022 Totale 500.000,00 500.000,00 500.000,00 500.000,00 300.000,00 4.226.676,64 Fonte: delibera di C.C. 16 I/E del 11/02/2014 ripiano disavanzo 2012 da piano di riequilibrio pluriennale 4.2.3. IL DISAVANZO DI AMMINISTRAZIONE 2012 Come si evince chiaramente dalla tabella n. 4, anche il disavanzo di amministrazione 2012, oggetto di ripiano pluriennale (2013-2022) ai sensi dell’art. 243 bis, comma 6, lett. d, del Tuel, non risulta valorizzato in sede di bilancio di previsione 2013, ove era prevista una quota di € 226.676,64. Contrariamente a quanto affermato nei precedenti cicli di controllo, tale quota di disavanzo accertato non risulta stanziata nel predetto bilancio di previsione, con la conseguenza che tale documento contabile non risultava veritiero e coerente con la manovra di riequilibrio e che il relativo risultato di amministrazione che ne scaturiva al termine dell’esercizio (- € 3.348.816,98) non teneva in alcun conto di tale quota di deficit da recuperare. In sede di adunanza, sulla base dei dati acquisiti in via istruttoria, sono state richieste spiegazioni ai rappresentanti dell’ente, i quali, tuttavia, non hanno fornito alcun riscontro, limitandosi ad invocare la buona fede. Sotto altro profilo, non appare secondario osservare, sulla base della predetta tabella, che i risultati di amministrazione 2012, 2013, 2014 non evidenziano la quota vincolata a fondo 19 svalutazione crediti di cui all’art. 6, comma 17, del d.l. n. 95/2012, nella versione pro tempore vigente. Sarà cura dell’ente verificare tale circostanza e, in caso affermativo, porre rimedio al predetto profilo d’incongruenza afferente al risultato di amministrazione accertato negli esercizi antecedenti al 2015. 4.3. IL MANCATO RIPIANO DEL MAGGIOR DISAVANZO DA RIACCERTAMENTO STRAORDINARIO DEI RESIDUI, LA MANCATA RIMODULAZIONE DEL PIANO DI RIEQUILIBRIO AI SENSI DELL’ART.1, COMMA 714, L. N. 208/2015 E LA DILUIZIONE DELL’INTERO DISAVANZO IN UN ARCO TRENTENNALE. 4.3.1. L’obbligo di iscrizione del disavanzo nel bilancio di previsione (sia pur entro un arco trentennale, a seguito della deroga prevista dall’art. 3, comma 15, del d.lgs. n. 118/2011) e di monitoraggio del relativo andamento vale anche per il maggior disavanzo da riaccertamento straordinario. L’art. 1 del DM 2 aprile 2015, recante “criteri e modalità di ripiano dell’eventuale maggiore disavanzo di amministrazione derivante dal riaccertamento straordinario dei residui e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, di cui all’articolo 3, comma 7, del decreto legislativo n. 118 del 2011”, nel caso in cui, come nella fattispecie (-1.491.176,21), il risultato di amministrazione al 31 dicembre 2014, determinato in sede di rendiconto, sia negativo, definisce tale maggior disavanzo come “la differenza algebrica tra la voce «totale parte disponibile» e la voce «risultato di amministrazione al 31 dicembre 2014 determinato nel rendiconto 2014» del prospetto di cui all’allegato 5/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011”. Il comune, almeno inizialmente, sembra aver dato corretta applicazione a questa disposizione, dal momento che, all’esito della procedura di riaccertamento straordinario dei residui, con delibera del Consiglio comunale n. 77/2015 accerta un maggior disavanzo di euro 8.275.312,75, di cui prevede il ripiano in trent’anni, con quote annuali di euro 275.843,76, a partire dal 2015. Tale decisione, come si evince dalla precedente tabella n. 4, risulta del tutto disattesa nel 2015, ove non viene prevista alcuna quota di ripiano del cd.”extra deficit”, con ciò determinando un ulteriore fattore di non veridicità del bilancio di previsione e del rendiconto 2015, nonchè di compromissione degli equilibri di bilancio. In sede di adunanza, il Segretario generale ha confermato tale circostanza, ammettendo l’errore. In una simile evenienza, l’art. 4, comma 1, del citato decreto dispone quanto segue: “In sede di approvazione del rendiconto 2015 tutti gli enti che a seguito del riaccertamento straordinario dei residui hanno registrato un maggiore disavanzo verificano se il risultato di amministrazione al 31 dicembre 2015 risulta migliorato rispetto al disavanzo al 1° gennaio 2015 derivante dal riaccertamento straordinario, per un importo pari o superiore rispetto 20 all’ammontare di disavanzo applicato al bilancio di previsione 2015, aggiornato ai risultati del riaccertamento straordinario e dell’approvazione del consuntivo 2014. Se da tale confronto risulta che il disavanzo applicato all’esercizio 2015 non è stato recuperato, la quota non recuperata nel corso del 2015, e l’eventuale maggiore disavanzo registrato rispetto al risultato al 1° gennaio 2015, è interamente applicata al primo esercizio del bilancio di previsione 2016- 2018, in aggiunta alla quota del recupero del maggiore disavanzo derivante dal riaccertamento straordinario prevista per l’esercizio 2016, in attuazione dell’art. 3, comma 16, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e di eventuali quote di recupero di disavanzo previste da piani di rientro in corso di attuazione”. 4.3.2 Dall’esame della tabella n. 3, appare evidente che l’ente, dopo aver pretermesso del tutto la quota di recupero del maggior disavanzo 2015, ha disatteso le prescrizioni dell’anzidetto decreto ministeriale, in quanto nel bilancio di previsione 2016 risulta stanziato solamente l’importo di euro 325.549,23, anziché quello di euro 551.687,52, pari alla somma tra la quota di euro 275.843,76 non recuperata nel 2015 e quella, di analogo ammontare, di pertinenza dell’esercizio 2016). Interpellato sulle ragioni di tale insufficiente stanziamento, il comune, in sede di controdeduzioni, riferisce della “applicazione della quota annuale del disavanzo tecnico a seguito del riaccertamento straordinario iscritto per € 325.549.63 anziché per € 275.843,76”. “Tale differenza”, soggiunge l’amministrazione, “deriva dal fatto che l'Ente in sede di prima compilazione anno 2016 aveva sommato la quota di disavanzo d'esercizio (piano di riequilibrio) con quella derivante dal riaccertamento straordinario dei residui”. A riprova di quanto affermato, produce una tabella, che si riporta di seguito (tab. n. 5). Tabella n. 5 - recupero maggior disavanzo da riaccertamento straordinario Disavanzo 2014 (PRF) 1.491.176,15 Maggior disavanzo da riaccertamento 8.275.312,75 TOTALE 9.766.486,90 30 annualità 325.549,63 Fonte: controdeduzioni ente Tale modalità di calcolo risulta, però, errata. L’ente, dopo aver pretermesso la quota di extra deficit in sede di bilancio di previsione 2015 (€ 275.843,76), negli anni 2016 e seguenti5 contravviene a quanto dallo stesso stabilito nella citata delibera CC n. 77/2015 in coerenza con il DM 2.4.2015, prevedendo un ripiano in 5 In base alla tabella n. 4, lo stanziamento di € 325.549,63 è confermato anche nel 2017. 21 trent’anni che include non solo la quota di maggior disavanzo da riaccertamento, bensì anche il disavanzo di amministrazione 2014, con conseguente ennesima violazione di legge ed alterazione delle risultanze contabili. Pertanto, dopo aver correttamente calcolato il maggior disavanzo da riaccertamento (- 8.275.312,75) e la quota da ripartire nell’arco trentennale (€ 275.843,76), ha proceduto, nel 2016, a cumulare i due differenti disavanzi, giungendo ad un deficit complessivo di € - 9.766.486,90 di cui in seguito ha arbitrariamente previsto il ripiano in trent’anni. 4.3.3. Tale condotta risulta in aperto contrasto con l’art. 3, commi 15 e 16, del d.lgs. n. 118/2011 e con l’art. 1 del d.m. 2 aprile 2015. Tale decreto, come noto, dopo aver stabilito le modalità di calcolo del maggior disavanzo da riaccertamento, prevede a carico degli enti specifici obblighi di costante distinzione e separato monitoraggio delle varie tipologie di disavanzo. Risultano nella fattispecie disattese le prescrizioni contenute nei commi 4 e 5 dell’art. 4 del DM, i quali dispongono: “4. Il recupero dell’eventuale quota del disavanzo non derivante dal riaccertamento straordinario può essere ripianato negli esercizi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura, contestualmente all’adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro di tale quota del disavanzo, secondo le modalità previste dall’art. 42, comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 per le regioni e gli enti regionali e dall’art. 188 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 per gli enti locali. 5. La relazione sulla gestione al rendiconto analizza la quota di disavanzo ripianata nel corso dell’esercizio, distinguendo il disavanzo riferibile al riaccertamento straordinario da quello derivante dalla gestione. La relazione analizza altresì la quota ripianata dell’eventuale disavanzo tecnico di cui all’art. 3, comma 13, del citato decreto legislativo n. 118 del 2011. In caso di mancato recupero del disavanzo, la relazione indica le modalità di copertura da prevedere in occasione dell’applicazione al bilancio in corso di gestione delle quote non ripianate”. Orbene, secondo il disposto dell’art. 3, comma 16, del d. lgs. n. 118/2011, soltanto l'eventuale maggiore disavanzo di amministrazione al 1° gennaio 2015, determinato dal riaccertamento straordinario dei residui e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, è ripianato in non più di 30 esercizi a quote costanti l'anno (SRC Puglia, deliberazione n. 188/PRSP/2016). Infatti, la natura eccezionale di tali modalità di ripiano del disavanzo (Corte costituzionale, sentenza n. 6/2017) rende impossibile un’estensione analogica ad altre fattispecie non espressamente contemplate dalla legge, che determinirebbero “inevitabilmente un indebito allargamento – in contrasto con l’art. 81 Cost. – della spesa di enti già gravati dal ripiano pluriennale di disavanzi di amministrazione pregressi (in tal senso, sentenza n. 279 del 22 2016). In quanto eccezione al principio generale dell’equilibrio del bilancio, la disciplina del disavanzo tecnico è comunque di stretta interpretazione e deve essere circoscritta alla sola irripetibile ipotesi normativa del riaccertamento straordinario dei residui nell’ambito della prima applicazione del principio della competenza finanziaria potenziata, in ragione delle particolari contingenze che hanno caratterizzato la situazione di alcuni enti territoriali”. Tali importanti principi sono stati ribaditi, da ultimo, anche dalla Sezione delle autonomie (delibera n. 13/2016/QMIG), nella parte in cui, con riferimento alla citata disposizione di cui al comma 714, hanno chiarito espressamente che “il sopravvenuto intervento normativo attuato con l’introduzione dei commi 714 e 715 riconosce la facoltà di riformulare o rimodulare il piano già approvato o presentato solo per consentire il ripiano del disavanzo scaturito dal riaccertamento straordinario dei residui nei termini e con le modalità stabilite dall’art. 3 del decreto legislativo n. 118 del 2011 e dal decreto ministeriale 2 aprile 2015 ma lascia impregiudicati i vincoli normativi e gli impegni già assunti da ciascun ente al momento dell’approvazione del piano”. 4.3.4 Sotto altro profilo, non appare ultroneo osservare che sempre l’art. 1, comma 714, della legge 208/2015, nel caso di emersione di un maggior disavanzo da riaccertamento straordinario, prevedeva, nella versione pro tempore vigente, che entro il trenta giugno 2016 gli enti, “ferma restando la durata massima del piano di riequilibrio, potessero provvedere a rimodulare o riformulare il precedente piano in coerenza con l'arco temporale di trenta anni previsto per il riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118”. Sulla portata di tale facoltà, la Sezione delle autonomie, con delibera n. 13/2016/QMIG (in risposta, peraltro, alla questione di massima sollevata da questa Sezione di controllo con delibera n. 53/2016/QMIG) ha chiarito che “la proposta di rimodulazione o di riformulazione del piano già approvato o di quello adottato, corredata del parere dell’Organo di revisione economico-finanziaria deve essere presentata, rispettivamente, alla pertinente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti (nel caso di piano già approvato) o alla competente Commissione ministeriale (nell’ipotesi di piano solo adottato)”. 4.3.5 Al fine di accertare la corretta applicazione di questi principi, in fase istruttoria è stato richiesto all’ente di “riferire delle determinazioni formalmente assunte dal Consiglio comunale ai fini della rimodulazione del Piano di riequilibrio finanziario ai sensi della legge 208/2015 art. 1 comma 714, a seguito della emersione del maggiore disavanzo tecnico derivante dal riaccertamento straordinario dei residui. Trasmettere copia del parere dell’Orano di revisione in ordine alla copertura e sostenibilità finanziaria della quota di maggiore disavanzo da recuperare annualmente (euro 275.843,76)”. In risposta, l’ente ha riferito, testualmente, quanto segue: 23 ”Con riferimento al comma 714 legge 208/2015 l'Ente si era già espresso con l'approvazione del bilancio di previsione 2015 2017 approvato con delibera di Consiglio Comunale n. 77 del 09/12/2015, stabilendo che il maggiore disavanzo di € 8.275.312,75 sarebbe stato ripianato in trenta annualità costanti garantendo la piena copertura del maggiore risultato negativo fino all'esercizio finanziario 2044. Quanto statuito dal Consiglio Comunale derivava dalla delibera di G..M. 225 del 05/10/2015 supportata dal parere dei Revisori reso in data 01/10/2015, e ripreso nel parere al bilancio di previsione 2015_2017 allegato alla deliberazione n. 77/2015 di cui si inviano stralci. Da quanto sopra si è ritenuto di non dovere effettuare alcun altro atto deliberativo in ordine al comma 714 della legge 208/2015 pubblicata sulla GURS del 20 gennaio 2016 in quanto lo stesso comma formulava una facoltà per gli Enti locali che quest'Ente ha ritenuto, forse erroneamente, di avere già espresso precedentemente e non volendo variare, portandoli a trenta anni, né gli anni necessari alla restituzione delle anticipazioni di liquidità pervenuti all'Ente ai sensi dell' art. 243 ter d. lgs 267/2000, né gli anni relativi a ripianare la quota di disavanzo applicata al piano di riequilibrio. D'altronde il bilancio di previsione si prestava quale espressione della volontà consiliare entro i termini previsti dal D.M. 2 aprile 2015 essendo lo stesso stato approvato in Giunta il 20 ottobre 2015 e in Consiglio Comunale in data 09/12/2015. La stessa delibera di Consiglio espressamente riportava quale modalità di ripianamento le entrate provenienti dall'alienazione di beni immobili patrimoniali di cui alla delibera n. 42 del 12 giugno 2015, cosi come indicato dal citato decreto”. L’amministrazione, dunque, non si è pronunciata formalmente sulla facoltà prevista dal comma 714, né si è munita comunque di un parere dell’organo di revisione – obbligatorio nell’ipotesi di rimodulazione del piano – teso a suffragare la sostenibilità finanziaria nel trentennio della quota annuale di ripiano, in considerazione dell’impatto di un importo così rilevante (€ 275.843,76 annui, peraltro indebitamente lievitato, in seguito, ad euro 325.549,63)
Published by: isolapulita
Date published: 20/12/2017
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